№ 11820
София, 19.12.2002
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав, в съдебно заседание на осми ноември две хиляди и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛА ПЕТКОВА
ЧЛЕНОВЕ: СТЕФКА СТОЕВА
СЛАВКА НАЙДЕНОВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
при секретар Нина Спасова и с участието
на прокурора изслуша докладваното
от съдията ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
по адм. дело № 7035/2002.
Производство на основание чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, по реда на чл. 12 и сл., във вр. с чл. 5, ал. 1, т. 1 от ЗВАС.
Образувано е по молба, в с. з. уточнено, че същата има характер на жалба от Катина Владимирова Бончева и "Асоциация за европейска интеграция и права на човека", гр. Пловдив, чрез пълномощника им адв. Михаил Екимджиев, съдържаща искане за отмяна на точка 12 от Приложение № 3 към Правилника за издаване на българските документи за самоличност (ПИБДС), приет с ПМС № 61 от 02.04.1999 г., обн. ДВ, бр. 33 от 09.04.1999 г.
Жалбоподателите твърдят противоречие на атакуваната разпоредба с чл. 6, ал. 2, чл. 37, ал. 1 и чл. 38, ал. 1 от Конституцията на Република България, чл. 9, ал. 1 и чл. 14 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧОС), чл. 5, ал. 1 от Рамковата конвенция за защита на националните малцинства (Конвенцията) и чл. 27 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП). Считат, че разпоредбата, изискваща при подаване на заявление за издаване на документи за самоличност към него да бъде приложена снимка, на която лицата да са без шапки и забрадки, или ако са с такива, да се виждат и двете уши и най-малко един сантиметър от косата, ограничава основни човешки права и свободи и създава предпоставки за непряка дискриминация на религиозна основа по отношение на представителите на вероизповедания, чието традиционно облекло включва забрадки, чалми, фереджета и др. Регламентираният режим, еднакъв за всички, поставя в по-неблагоприятно положение представителите на религии, чиито правила на обличане противоречат на изискванията на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС. Същият не осигурява необходимия баланс между предвидените мерки, свързани с осигуряване на обществения ред и законност и индивидуалното право на вероизповедание, което е ограничено. Липсва гъвкавост на мерките, които са непропорционално строги. Допълнително с молба, подадена след приключване на съдебното заседание, се развиват и възражения относно противоречие на обжалваната разпоредба и с целта на Закона за българските документи за самоличност (ЗБДС). Ето защо се иска отмяна на разпоредбата на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС на основание чл. 12, т. 4 и 5 от ЗВАС.
Ответникът - Министерският съвет, чрез процесуалните си представители както в съдебно заседание, така и в подробно писмено становище оспорва жалбата и счита, че развитите доводи са неоснователни. Моли жалбата като неоснователна да бъде отхвърлена.
По делото не са конституирани заинтересовани страни по смисъла на чл. 21 от ЗВАС.
Върховният административен съд, петчленен състав, след като прецени условията за допустимост на жалбата и доводите на страните по съществото на спора, приема следното:
По допустимостта на жалбата.
Жалбата е допустима. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Задължителното тълкуване на посочената разпоредба, направено от Конституционния съд с решение № 21 от 26.10.1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г. (обн., ДВ, бр. 99 от 1995 г.), уточни двете конституционни изисквания на текста, тълкувани във връзка с чл. 56 от Конституцията на Република България в смисъл, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, без значение от вида им и тяхната законова или доктринална квалификация, като общи, индивидуални, нормативни или други, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. При обжалването на нормативен акт поради неограничения кръг на адресатите се презюмира интерес от обжалването за всички физически или юридически лица и не се изисква доказване на пряк и личен интерес поради възможността от засягане, по смисъла на нормите на Конституцията.
Съгласно чл. 13, ал. 1 от ЗВАС жалба или протест срещу нормативен акт се подават без ограничение във времето, поради което са налице изискуемите положителни процесуални предпоставки за допустимост на жалбата - наличие на правен интерес и срочност.
Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.
Законът за българските документи за самоличност (ЗБДС) урежда материята относно условията и реда за издаване, ползване и съхранение на българските документи за самоличност, арг. чл. 1, ал. 1. Нормата на чл. 22, ал. 1 от закона определя изискванията, на които следва да отговарят снимките, представяни при издаване на български документи за самоличност. Това са - размерът на снимката да е 45 мм на 35 мм, изобразеното на снимките лице да е заснето фронтално и височината на изобразеното лице от брадата до върха на главата да е между 25 мм и 35 мм. С разпоредбата на чл. 22, ал. 2 от ЗБДС и др. е делегирано на Министерския съвет правото да издаде нормативен акт за определяне на всички останали конкретни изисквания към снимките. Именно на основание на законовата делегация и в рамките на предоставената му компетентност Министерският съвет е приел Правилник за приложение на Закона за българските документи за самоличност, приет с ПМС № 61 от 02.04.1999 г., обн., ДВ, бр. 33 от 09.04.1999 г., в сила от същата дата, с който е конкретизирано и приложението на чл. 22 от закона. Съгласно чл. 10 от ПИБДС при подаване на заявление за издаване на документ за самоличност заявителят прилага към него и цветна снимка, която следва да съответства на Приложение № 3 към правилника. Съгласно т. 12 от Приложение № 3, която норма се оспорва, лицата върху снимките следва да са без шапки или забрадки. Разрешават се снимки на лица с шапка или забрадка, ако се виждат двете уши и най-малко 1 см от косата на сниманото лице. Следователно атакуваната разпоредба е издадена от компетентния орган, намира своето правно основание в ЗБДС, т. е. отговаря на изискванията на чл. 3, ал. 1 и 7, ал. 1 от ЗНА, издадена е в съответствие с административната процедура. Нормата след приемането си не е изменяна или допълвана.
Не е налице твърдяното несъответствие на нормата с целта на закона.
Според жалбоподателите снимката към документите за самоличност служи изключително за визуално съпоставяне, установяване и удостоверяване на самоличността на българските граждани, следователно трябва в максимална степен да се доближава до начина, по който тези граждани изглеждат в обичайните си ежедневни прояви. Атакуваната норма не позволява лицата да се снимат по начина, по който изглеждат, което освен че накърнява тяхното право на вероизповедание и свързаните с него традиции, облекло и ритуали, то практически затруднява визуалното съпоставяне и идентифициране на лицата, носещи постоянно шапки или забрадки, т. е. противоречи на целта на закона.
Действително предпазначението на документите за самоличност е удостоверяване самоличността на лицето, а при необходимост и неговото гражданство, арг. чл. 3, ал. 1 от закона, но също така служи и за неговата идентификация. Съгласно § 1, т. 1 от ДР на ЗБДС, съдържащ легално определение на понятието документ за самоличност, това е удостоверителен документ, издаден от компетентните органи, с цел индивидуална идентификация на българските и чуждестранните граждани. Следователно снимката, като елемент от документа за самоличност следва да осигурява максимално успешна идентификация на лицето. За целта следва в пълна степен да отразява неговите черти и антропологични белези. Посоченото не би се постигнало, ако различни части от лицето или главата не се виждат, така както задължава чл. 22 от ЗБДС. Затова е създадена и нормата на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС. Разрешаването на гражданите, постоянно носещи забрадки и фереджета или други религиозни атрибути, да се снимат с тях, от една страна ще отразява как те изглеждат обичайно, но с осигуряването едновременно с това на визия на ушите и част от косата ще осигури и изрично предвиденото от закона и целено с него идтентифициране на лицето. Именно за това в закона е предвидено с т. 13, 14 и 15 от Приложение № 3 лицата, които постоянно носят перуки, очила, бради и мустаци, да се снимат с тях, в обичайния си вид, което предпоставя, а не възпрепятства успешната идентификация.
Съгласно § 2 от ПЗР на ЗБДС, българските документи за самоличност се изработват, съгласно препоръките на ICAO DOC 9303. Техническите изисквания на посочения международен стандарт са утвърдени от международната организация за стандартизация ИСО. Същите са в съответствие с изискванията на Европейския съюз относно унифицираните образци на паспорт, свидетелство за управление на МПС и виза. В този смисъл за осигуряването на високи стандарти за сигурност е предвидено включването във визите на фотографско изображение, което изискване бе установено с изменение на Регламента на Съвета на министрите № 1683/95 от 29.05.1995 г. относно установяването на еднакви изисквания за форма на визите, изменен и допълнен с Регламент на Съвета на министрите № 334/2002 от 18.02.1002 г. Целта е успешна идентификация и сигурност при защитата на документите за самоличност, а оттам и на обществения ред, която е постигната с обжалваната разпоредба. С оглед всичко изложено съдът приема, че не е налице противоречие на атакуваната норма с целта на закона.
Не е налице твърдяното несъответствие на нормата на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС с нормите на чл. 6, ал. 2, чл. 37, ал. 1 и чл. 38, ал. 1 от Конституцията на Република България.
Съгласно чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България всички граждани са равни пред закона, като не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. Посоченото основно начало е доразвито в нормите, регламентиращи основните права и задължения на гражданите, в това число и в чл. 37, ал. 1, съгласно които свободата на съвестта, свободата на мисълта и изборът на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи са ненакърними, като държавата съдейства за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различните вероизповедания, както и между вярващи и невярващи. Посоченото основно право е защитено и с текста на чл. 38, ал. 1 от Конституцията, според който никой не може да бъде преследван или ограничаван в правата си поради своите убеждения, нито да бъде задължаван или принуждаван да дава сведения за свои или чужди убеждения.
Според жалбоподателите с обжалваната разпоредба е създадено условие за нарушаване на основното право на вероизповедание, както и е създадена предпоставка за непряка дискриминация на религиозна основа, тъй като фактически поставя в по-неблагоприятно положение, всички представители на религии, чиито правила на обличане противоречат на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС.
Посоченото възражение е неоснователно.
Именно за да се охрани правото на представителите на различните вероизповедания, в изречение второ на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС е предвидена възможността за снимане на посочените лица с шапки и забрадки, в които общи понятия се включват чалми, фереджета и др.
Не е налице непряка дискриминация. Посоченият термин не е легално дефиниран в правната ни система. Не са определени юридически задължителните обективни елементи на съдържанието на този термин. Извън компетенциите на настоящия съд е да "създава" легално определение, след което да съобразява съответствието или липсата на съответствие със същото определение на процесната норма. Позоваването на проектозакон за предотвратяване на дискриминация, внесен в Народното събрание, но все още неприет, в който почти буквално са реципирани посочените по-долу определения на пряка и непряка дискриминация, е неотносимо към спора като въпрос на бъдещи законодателни решения.
Въпреки това за пълнота на мотивите следва да се спомене следното.
Определение на непряка дискриминация се съдържа в някои директиви на ЕС. Така например в директива 2000/43 на Съвета на ЕС за приложение на принципа за равно третиране на лицата независимо от расова и етническа принадлежност, както и в директива 2000/78 за установяване на обща рамка за равно третиране в областта на труда и заетостта са дадени идентични определения на пряка и непряка дискриминация.
Съгласно съдържащото се в чл. 2 определение:
1.Под принцип на еднакво третиране се разбира отсъствието на пряка и непряка (косвена) дискриминация, основана на расова или етническа принадлежност.
2. За целите на §1
а./ пряка дискриминация е налице в случаите, когато отношението към едно лице е по-неблагоприятно от това към друго лице, поставено в подобна ситуация, и тази разлика е основана на различна расова или етническа принадлежност.
б./ непряка (косвена) дискриминация е налице в случаите, когато разпоредба на закон, критерий или практика, които привидно са неутрални по характер, би поставило лица с различна расова или етническа принадлежност в особено неблагоприятно положение в сравнение с други лица, освен ако тази разпоредба, критерий или практика са обективно оправдани с оглед законна цел и средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими.
Очевидно е, че и при прилагането на посочените критерии на ЕС, възприети и в практиката на Европейския съд по правата на човека, за конституционосъобразност и законосъобразност на оспорваната разпоредба, чрез нея не се създават условия за непряка дискриминация. Представителите на вероизповедания, имащи задължителни елементи в облеклото, не са поставени в подчертано неблагоприятно положение, тъй като с визираното изключение в нормата, разрешаващо снимане с шапки и забрадки, е осигурен разумен баланс на мерките, осигуряващи надлежна идентификация и личното право на вероизповедание.
Но дори и да се приеме, че е налице ограничаване на свободата на вероизповедание, то същото не би довело до противоречие на атакуваната норма с тези на Конституцията.
Основните права на гражданите по Конституция съгласно възможността упражняването им да бъде ограничено, могат да бъдат разделени на три групи. Първата от тях обхваща тези права, чието упражняване не може да бъде ограничено, така наречените абсолютни права. Втората група е от права, които могат да бъдат ограничени само при условията на чл. 57, ал. 3 от Конституцията - при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение. Последната група обхваща тези права, които могат да бъдат ограничени, освен на основанията на чл. 57, ал. 3 от Конституцията и на други основания, които са изрично предвидени или в самата Конституция или в закон, като правото за това отново е посочено в Конституцията.
Съгласно чл. 37, ал. 2 от основния закон правата по ал. 1 на същия текст не могат да бъдат насочени срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани. Целта на нормата на чл. 37, ал. 2 е точно да установи, да посочи предела на възможността за ограничаване, респективно за упражняване на правата, в това число и на правото на вероизповедание и свързаното с него облекло като част от религиозни ритуали.
Следователно правото на вероизповедание, на религиозни възгледи може да бъде ограничено при необходимост от мерки, обезпечаващи обществения ред, разбиран като система от установени с нормативни актове ред, осигуряващ нормално спокойствие и сигурност, както и възможност да се упражняват съответните граждански права. В този случай, както и при други подобни случаи, при наличие на конкуренция на лични права и на обществения интерес, Конституцията дава предимство на правата от по-висок порядък, като допуска ограничение на личните права. Посоченото е подчертано и в редица решения на Конституционния съд - решение № 5 от 11.06.1992г. по к. д. № 11/19992 г., ДВ, бр.49/92 г., решение № 2 от 18.02.1998 г., к. д. 15/1997 г., решение № 4 от 23.02.2001 г. по к. д. 15/2000 г. Следва изводът, че дори и да е налице ограничение на личното право в интерес на обществения ред и сигурност, посоченото не е нарушение на Конституцията. Относимото в случая е, че чрез изключение от ограничението, чрез разрешаване на снимане с шапки и забрадки е създаден гъвкав режим, осигуряващ разумен баланс на мерките, в случая относно идентификацията.
Доводът, че би могъл да се създаде от МВР, чрез използване на специален научен и технически ресурс друг ред и система за идентификация на лица с различно вероизповедание, без задължителните шапка и забрадка, респективно откриване на двете уши и един сантиметър от косата, е абсолютно несъстоятелен. По този начин би се стигнало до създаване на привилегия, което е в пълно противоречие с чл. 6, ал. 2 от Конституцията, забраняващ създаване на привилегии, основани на расова, народностна, етническа принадлежност.
Ето защо настоящият състав приема, че конституционните норми и нормата на правилника, т. 12 от Приложение № 3 не са взаимно противоречиви.
Разпоредбата на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС не противоречи и на нормите на чл. 9, ал. 1 и чл. 14 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧОС), чл. 5, ал. 1 от Рамковата конвенция за защита на националните малцинства (Конвенцията), както и на чл. 27 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП). ЕКПЧОС е ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 31.07.1992 г., обн. в ДВ, бр. 66/1992 г., в сила от 07.09.1992 г., Конвенцията е ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 18.02.1999 г., обн., ДВ, бр. 18/99 г., в сила за България от 01.09.1999 г., а МПГПП, по който България е страна, е ратифициран с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.06.1970 г., обн. в ДВ, бр. 43/1976, в сила от 23.03.1976 г. По силата на чл. 5, т. 4 от Конституцията се явяват нормативни актове, част от вътрешното право и са от по-висока степен спрямо ПИБДС.
Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЕКПЧОС всеки има право на свобода на мисълта, съвестта и религията; това право включва свободата да променя своята религия или убеждения и свободата да изповядва своята религия или убеждения индивидуално или колективно, публично или частно, чрез богослужение, обучение, религиозни обреди и ритуали. Според чл. 5, ал. 1 от Конвенцията страните се задължават да насърчават развитието на условия, необходими за лицата, принадлежащи към национални малцинства, да поддържат и развиват своята култура, както и да съхраняват най-важните елементи на своята идентичност, а именно - религия, език, традиции и културно наследство. Съгласно чл. 27 от МПГПП в държави, в които съществуват етнически, религиозни или езикови малцинства, лицата, принадлежащи към тези малцинства, не могат да бъдат лишавани от правото да имат съвместно с другите членове на своята група собствен културен живот, да изповядват и практикуват собствената си религия или да си служат с родния си език.
С цитираните норми от посочените международни договори също се признават и защитават личните права на свобода на мисълта, съвестта и религията, както и свободата да се изповядват същите.
Разпоредбата на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС не създава предпоставки за по-неблагоприятно третиране чрез негативно засягане на вероизповеданието, в частта относно религиозно предписаното облекло. Впрочем по делото не се доказа от жалбоподателката подобно религиозно предписание, по-специално от догмите на исляма. Доколкото обаче такова съблюдаване е въпрос на субективна преценка от страна на неограничен кръг от субекти, които биха могли да бъдат засегнати от нормата, съдът приема, че е възможно да има случаи на крайно ревностно съблюдаване на подобно ограничение относно облеклото. Разбира се не може да става дума за изповядване на краен ислямски фундаментализъм, който би се явил в противоречие с нормите на светската държава, регламентирани с Конституцията - чл. 13, ал. 2 от Конституцията.
Освен това както в Конституцията, така и в цитираните международни договори - чл. 9, ал. 2 от ЕКПЧОС, чл. 18, ал. 3 от МПГПП, е предвидена възможност свободата да се изповядва религия или убеждения да подлежи на ограничения, предвидени от закона, когато са необходими и са в интерес на националната сигурност, за защита на обществения ред, здраве или морал, или за защита на правата и свободите на другите.
Няма спор, че регламентираните изисквания към снимките върху документите за самоличност са пряко свързани с осигуряване и защита на обществения ред и сигурността в Република България. Обществено оправдано е ограничаването на личното право за сметка на обществения интерес. В случая обаче чрез допускане на снимане на лицата и с шапки и забрадки, с откриване само на ушите и незначителна част от косата е осигурен разумен и оправдан баланс на личното право и обществения интерес.
Що се касае до практиката на Европейския съд, могат да бъдат цитирани множество решения, в които е прието, че не следва да се абсолютизира правото на субектите да се държат в обществото по начина, предписан им от религиозните правила. Под изповядване на религия не се има предвид всяко действие, мотивирано или вдъхновено от вярата. В този смисъл има произнасяне по жалба № 7050/75 Ероусмит срещу Великобритания; жалба № 16278/90 Сенай Карадуман срещу Турция; жалба № 7992/77 срещу Великобритания по повод носене на каска при управление на мотоциклет; жалба 8160/78 срещу Великобритания по повод работно време, съвпадащо с време за молитва; жалба 45631/99 Хелми Беспинар срещу Турция по повод налагането на ограничения на религиозното право и т. н.
Предвид всички изложени съображения, Върховният административен съд, петчленен състав, приема, че не е налице твърдяното противоречие на нормата на т. 12 от Приложение № 3 към ПИБДС с норми от по-висок юридически ранг, а именно тези на чл. 6, ал. 2, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Конституцията на Република България и на нормите на чл. 9, ал. 1 и чл. 14 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, чл. 5, ал. 1 от Рамковата конвенция за защита на националните малцинства, както и на чл. 27 от Международния пакт за граждански и политически права. Жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
Ето защо и на основание чл. 23 от ЗВАС Върховният административен съд, петчленен състав,
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Катина Владимирова Бончева от гр. Пловдив и "Асоциация за европейска интеграция и права на човека", гр. Пловдив, за отмяна на точка 12 от Приложение № 3 към Правилника за издаване на българските документи за самоличност, приет с ПМС № 61 от 02.04.1999 г., обн., ДВ, бр. 33 от 09.04.1999 г.
Решението не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ Светла Петкова
секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ Стефка Стоева
/п/ Славка Найденова
/п/ Фани Найденова
/п/ Галина Карагьозова
Г.К.
